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國土資源部辦公廳關于印發(fā)市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見的通知
國土資廳發(fā)〔2009〕51號

各省、 自治區(qū)、直轄市國土資源廳（國土環(huán)境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、規(guī)劃和國土資源管理局），副省級城市國土資源行政主管部門，新疆生產建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局，部有關直屬單位，部機關各司局：
    為貫徹落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度，落實《全國土地利用總體規(guī)劃綱要(2006—2020年)》，科學編制市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃，強化土地用途管制和土地宏觀調控，部在試點實踐和調查研究基礎上，制定了《市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制指導意見》（以下簡稱《指導意見》），現(xiàn)印發(fā)你們，請在市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制中遵照執(zhí)行。
《指導意見》分為四部分：一是土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉換，明確了土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉換的原則、方法、要求以及二次調查數(shù)據(jù)應用處理等；二是各類用地空間布局，明確了各類用地規(guī)劃布局的次序和原則；三是基本農田調整和布局，明確了基本農田調整的原則、要求和基本農田保護區(qū)的劃定要求；四是建設用地布局與管制，明確了建設用地布局原則、空間管制要素及其劃定要求、成果檢驗和管制規(guī)則等。
編制和實施土地利用總體規(guī)劃是各級國土資源管理部門的重要職責。目前，地方各級土地利用總體規(guī)劃修編已進入關鍵階段，部將加強對市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編工作的培訓和指導，地方各級國土資源管理部門要高度重視，認真學習領會《指導意見》，準確把握精神實質，結合地方實際，切實貫徹執(zhí)行，提高市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編的科學性和可操作性，確保規(guī)劃成果質量。
國土資源部辦公廳
二○○九年五月二十五日
目 錄
第一章 土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉換
一、土地規(guī)劃分類
二、規(guī)劃基數(shù)轉換
三、其他規(guī)定
第二章 各類用地空間布局的總要求
一、優(yōu)先布設國土生態(tài)屏障用地
二、協(xié)調安排基本農田和基礎設施用地
三、優(yōu)化城鎮(zhèn)村用地布局
四、維護和擴大城鄉(xiāng)綠色空間
五、穩(wěn)定自然和人文景觀用地
六、發(fā)揮農地多重功能，拓展生態(tài)空間
第三章 基本農田調整和布局要求
一、基本原則
二、調整要求
三、檢驗分析與成果要求
四、基本農田保護區(qū)劃定
五、基本農田集中區(qū)和基本農田整備區(qū)
第四章 建設用地布局與管制要求
一、布局原則
二、空間管制要素
三、劃定要求
四、成果檢驗
五、管制規(guī)則
第一章 土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉換
市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制中，應在土地現(xiàn)狀分類的基礎上，根據(jù)規(guī)劃管理需要，進行土地規(guī)劃分類與基數(shù)轉換，形成規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)。
一、土地規(guī)劃分類
（一）定義
1.土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)：指通過土地利用變更調查或全國第二次土地調查獲得的土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。
2.土地現(xiàn)狀分類：包括過渡期分類和二調分類，其中，過渡期分類指土地利用變更調查中采用的全國土地分類，二調分類指第二次全國土地調查中實際采用的土地利用現(xiàn)狀分類。
3.土地規(guī)劃分類：指土地利用總體規(guī)劃編制中，根據(jù)規(guī)劃管理需要，對土地現(xiàn)狀分類進行歸并或細分形成的規(guī)劃用地分類。
4.規(guī)劃基礎數(shù)據(jù)：指土地利用總體規(guī)劃編制中，根據(jù)土地規(guī)劃分類對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)進行轉換，形成規(guī)劃基期年各類用地基礎數(shù)據(jù)（以下簡稱“規(guī)劃基數(shù)”）。
（二）分類
1.分類體系。規(guī)劃基數(shù)采用三級分類體系。其中，一級類3個，為農用地、建設用地、未利用地；二級類11個，為耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地、城鄉(xiāng)建設用地、交通水利用地、其他建設用地、水域、灘涂沼澤、自然保留地；三級類33個。
土地利用總體規(guī)劃編制中的土地規(guī)劃分類體系見附圖1（略）。
土地規(guī)劃分類代碼及含義見附表1（略）。
2.市縣鄉(xiāng)級土地規(guī)劃分類。市、縣級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)分類，原則上分到二級類；根據(jù)管理需要，可對建設用地進一步細分。鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃基數(shù)分類，原則上分到三級類；根據(jù)管理需要，可對各類用地進一步細分。
二、規(guī)劃基數(shù)轉換
（一）轉換原則
1.用途管制原則。應遵循土地用途管制的要求，有利于落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節(jié)約用地制度。
2.依法核定原則。應通過對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的合法性審查認定，確保規(guī)劃基數(shù)客觀準確，維護規(guī)劃編制的嚴肅性和科學性。
3.銜接可行原則。應充分利用土地利用變更調查、全國第二次土地調查以及“四查清、四對照”等成果，與土地現(xiàn)狀分類充分銜接，滿足規(guī)劃管理需要，有利于規(guī)劃目標任務的落實。
4.綜合平衡原則。應遵循行政轄區(qū)內土地總面積以及農用地、建設用地、未利用地面積保持不變的原則，轉換前后保持一致。
（二）轉換方法
在土地變更調查或二次調查的基礎上，按照附表1（略）的土地規(guī)劃分類體系進行調整，得到各類用地轉換結果，并標注到規(guī)劃基期年土地利用現(xiàn)狀圖上。必要時，可利用遙感等手段，結合實地調查進行。
1.農用地轉換。耕地、園地、林地、牧草地和其他農用地，按照附表1（略）的土地規(guī)劃分類體系進行歸并，分別納入相應地類。
2.建設用地轉換。城市、建制鎮(zhèn)、農村居民點、獨立工礦、交通、水利等建設用地，按照附表1（略）的土地規(guī)劃分類體系進行調整，分別納入相應地類。
其中，城鄉(xiāng)建設用地中，應對土地利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)的獨立工礦用地進行區(qū)分，將附屬于城鎮(zhèn)的獨立工礦用地按照附屬性質分別納入城市、建制鎮(zhèn)；其他獨立工礦用地從空間上作解譯判斷，按照獨立建設用地和采礦用地的含義進行區(qū)分。
3.未利用地轉換。水域、灘涂沼澤、自然保留地等其他地類按照附表1（略）的土地規(guī)劃分類體系進行調整，分別納入相應地類。
（三）應用處理
縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃修編，可以采用二次調查數(shù)據(jù)，經校核轉換后作為規(guī)劃基數(shù)。轉換后無較大差異的，可直接應用；有較大差異的，以耕地保有量和基本農田保護面積不減少、建設用地規(guī)模不增加為原則，首先立足于本行政轄區(qū)解決，確有困難的，可在上一級行政轄區(qū)統(tǒng)籌處理，但各省（區(qū)、市）規(guī)劃目標不變。
對于批而未用土地和違法用地，一并納入規(guī)劃目標年建設用地總規(guī)模，并標注在縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃基期年土地利用現(xiàn)狀圖上。
三、其他規(guī)定
（一）依據(jù)土地規(guī)劃分類進行基數(shù)轉換，應經有關程序審定。
（二）規(guī)劃基數(shù)轉換應確保規(guī)劃基期分類面積數(shù)據(jù)與圖件的一致性。規(guī)劃基數(shù)一經確認，不得修改。
（三）因行政區(qū)劃調整的土地利用現(xiàn)狀面積變化，需說明調整情況，并由上一級國土資源管理部門對調整前后的數(shù)據(jù)進行審定。
（四）各地應結合基數(shù)轉換工作，對基本農田現(xiàn)狀進行匯總，分析核實基本農田落實情況，形成現(xiàn)狀基本農田的圖件和數(shù)據(jù)成果。
（五）規(guī)劃基數(shù)轉換結果應納入土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)庫。
第二章 各類用地空間布局的總要求
市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制中，應當按照以下布局次序、原則和要求，科學合理地安排各類用地的空間布局。